PRAS et commerce : un outil urbanistique à la hauteur des attentes ?

À Bruxelles, le Plan régional d’Affectation du Sol (PRAS) constitue le principal cadre urbanistique régulant le développement commercial au sein de la Région bruxelloise. L’analyse de l’évolution de l’offre commerciale bruxelloise de ces 20 dernières années permet-elle d’attester que le PRAS a atteint ses objectifs en matière de commerce ?

Lors de sa mise en place en 1997, dans un contexte de réduction du nombre cellules commerciales actives et de déclin des quartiers traditionnels, il a été imaginé de favoriser l’implantation de projets à vocation commerciale au sein des liserés de noyau commercial et de limiter les activités commerciales en dehors de ces zones. Ces liserés, dans lesquels le commerce est favorisé, constituent “des  concen­trations  de  commerces  et  de  services  à caractère commercial, continue dans l’espace, groupant au  moins  une  vingtaine  de  commerces  et  possédant une attractivité supralocale”.

La comparaison de la répartition spatiale des activités commerciales en 1997 et en 2017 montre que si, en nombre de points de vente, le commerce se maintient des zones de liserés de noyau commercial,  en ce qui concerne la surperficie, il y a une augmentation significative de l’emprise au sol des commerces en dehors de ces espaces. Comment expliquer ce constat ?

Les prescriptions urbanistiques liées au commerce du PRAS limitent la superficie au plancher allouée à cette activité dans tous les projets de construction ou d’extension d’un bâtiment accueillant. Les limites autorisées varient en fonction des zones définies dans le PRAS, mais également du type de commerce ou du type de procédure utilisé pour faire la demande de permis d’urbanisme.

Dans ces prescriptions, les superficies autorisées pour le commerce sont plus importantes dans les liserés de noyau commercial qu’ailleurs, afin d’y favoriser le développement de l’activité marchande. C’est évidemment tout à fait cohérent avec les intentions affichées par le PRAS en la matière.

Figure 1. Sur la carte des affectations, dotée d’un pouvoir réglementaire, les liserés du PRAS apparaissent en bleu, en bordure de voiries bâties. Les « G » indiquent les espaces affectés aux galeries commerçantes et shopping centers. Les aplats de couleurs renvoient aux différents types d’affectation (logement, bureau, services collectifs, …), une mixité des fonctions étant parfois prévue (brun et orange sur la carte, par exemple).
Source: Région de Bruxelles-Capitale, Brugis, 1997-2018.

Mais les prescriptions du PRAS de 1997 mettent également en place des mécanismes permettant l’accueil de grands commerces, peu adaptés aux espaces denses, dans d’autres types d’affectations. Cependant,  la carte de zonage ne précise pas d’affectation spécifique à l’accueil des grandes surfaces commerciales, alors que les galeries commerçantes et shopping centers font l’objet d’une distinction. Reconnaissons toutefois que les démarches administratives sont plus complexes dans les zones hors lisérés afin, d’y restreindre, du moins en théorie, le développement commercial.

Tableau 1. Surface au plancher maximale autorisée par projet et par immeuble.
Sources: Urbanisme.brussels, PRAS, 1997-2017 dans Vasquez Parras & al., 2018.

Une lecture attentive, croisant lisérés commerciaux et parcellaires cadastraux, révèle que la taille moyenne des parcelles dans les liserés est plus petite que dans d’autres zones du territoire. En d’autres termes, les grandes surfaces ont des difficultés à trouver une place dans les liserés. Et comme il existe de nombreux mécanismes permettant de s’affranchir des prescriptions standards, il est relativement aisé pour un commerce nécessitant de grandes surfaces, d’envisager son implantation en dehors d’un liseré de noyau commercial.

L’augmentation de la surface moyenne des parcelles accueillant du commerce sur tout le territoire régional constatée entre 1997 et 2017 confirme la tendance générale du commerce à s’implanter dans des lieux proposant plus d’espaces et la possible perte d’intérêt pour les espaces inscrits en liseré, qui offrent souvent des parcelles de petite taille, nécessitant éventuellement des logiques de remembrement urbain difficiles à mettre en œuvre.

Tableau 2. Évolution de l’emprise au sol de l’activité commerciale, surface totale des parcelles cadastrales concernées.
Sources: SitEx, 1997; OliGo, 2017; PRAS, 1997-2017 & Urbis, 2017 dans Vasquez Parras & al., 2018.

Les lisérés du PRAS ont clairement contribué à pérenniser la fonction commerciale dans ces espaces puisque les évolutions montrent que, malgré une diminution globale de l’offre sur le territoire bruxellois, la perte d’effectifs se marque très peu dans les espaces inscrits en liseré de noyau commercial de droit (-0,8 % depuis1997). Mais force est constater que leur rôle d’encadrement et de régulation a été limité, puisque tous types de points de vente se sont installés en dehors des liserés depuis 1997. Les liserés n’ont donc guère contribué au maintien d’une offre spécifique aux noyaux commerçants.

Figure 2. Contexte règlementaire (zone d’affectation du PRAS) des nouvelles implantations commerciales entre 1997 et 2017, par type de produit vendu.
Sources : SitEx, 1997; OliGo, 2017; PRAS, 1997- 2017 & Urbis, 2017 dans Vasquez Parras & al., 2018.

En définitive, cette analyse  met en lumière un certain degré d’inadéquation entre l’évolution observée du commerce et les objectifs prévalant lors la conception des liserés de noyau commercial (et du PRAS en général). Cette inadéquation trouve en partie son origine dans les mécanismes réglementaires qui n’ont pas suffisamment anticipé le caractère dynamique et changeant du commerce, et particulièrement l’augmentation spectaculaire des surfaces de vente.


Pour approfondir la question et citer cette contribution:

VAZQUEZ PARRAS, Juan, VANOBBERGHEN, Jean-Michel et WAYENS, Benjamin, 2018. Le commerce bruxellois en chiffres. Évolution du commerce et cadre réglementaire [en ligne]. Bruxelles : Région de Bruxelles-Capitale. Observatoire du commerce. http://perspective.brussels/fr/etudes-observations/economie-urbaine/observatoire-du-commerce


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